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解读丨中央深改组刚刚通过的“生态保护红线”有哪些新理念?

编辑:  点击次数:18240  发布时间:2016-11-24
11月1日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十九次会议并发表重要讲话。会议审议通过《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等文件,强调一条红线管控重要生态空间,形成生态保护红线全国“一张图”。“生态保护红线”是什么?有哪些新的理念?
 
什么是生态保护红线
 
2013年5月24日,习近平在主持中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习时就指出:要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚
2015年11月9日,环境保护部部长陈吉宁在中国环境与发展国际合作委员会2015年年会上指出:生态保护红线是继“18亿亩耕地红线后,又一条被提到国家层面的生命线。“十三五”期间,我们将根据主体功能定位和空间规划要求,划定生产空间、生活空间、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界,以及耕地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界,这些边界就是生态红线。通过红线划定,逐步优化发展的空间布局,守住生态环境安全的底线。
 
2016年9月25日环境保护部副部长黄润秋在中国县域绿色发展(仙居)论坛上指出:生态保护红线是生态安全的底线和生命线,要开展科学评估,结合地方实际划定生态保护红线,推动战略和规划环评落地,将各类开发活动限制在资源环境承载力之内。生态红线一经划定,就不能逾越;一旦逾越,其他生态环境发展目标将难以实现。生态保护红线不但要划在图上、落在地上,更体现在推动经济社会发展过程中要有“规矩”有“边界”。生态红线要划得实、守得住、可持续,通过把禁止开发、限制开发与划定生态保护红线结合起来,把重点开发与控制行业污染物排放总量结合起来,把优化开发与提升行业生产效率标准结合起来,解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的生态空间破碎化,建立更优化的国土空间格局。(详情:环保部副部长黄润秋:生态红线要划得实、守得住、可持续
根据2015年5月环境保护部出台的《生态保护红线划定技术指南》,生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是国家和区域生态安全的底线。生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区,对于维护生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。
生态保护红线的实质是生态环境安全的底线,目的是建立最为严格的生态保护制度,对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求,从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。
 
生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑,有序实施;强制约束性要求生态保护红线一旦划定,必须制定严格的管理措施与环境准入制度,增强约束力;协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调,与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,与生态保护现状以及管理制度有机结合,增强保护效果;动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对生态保护红线进行适当调整,从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一;操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性,配套的管理制度和政策具有可操作性。
 
生态保护红线的总体要求
2015年4月25日,中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出:
 
树立底线思维,设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线,将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。合理设定资源消耗“天花板”,加强能源、水、土地等战略性资源管控,强化能源消耗强度控制,做好能源消费总量管理。继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线管理。划定永久基本农田,严格实施永久保护,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制,落实耕地占补平衡,确保耕地数量不下降、质量不降低。严守环境质量底线,将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线,相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变;科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线,严格自然生态空间征(占)用管理,有效遏制生态系统退化的趋势。探索建立资源环境承载能力监测预警机制,对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区,及时采取区域限批等限制性措施。
生态保护红线管控要求
生态保护红线须依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类分区管理,做到“一线一策”。生态保护红线一旦划定,应满足以下管控要求:
 
(1)性质不转换:生态保护红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地,生态保护的主体对象保持相对稳定。 
 
(2)功能不降低:生态保护红线区内的自然生态系统功能能够持续稳定发挥,退化生态系统功能得到不断改善。
 
(3)面积不减少:生态保护红线区边界保持相对固定,区域面积规模不可随意减少。 
 
(4)责任不改变:生态保护红线区的林地、草地、湿地、荒漠等自然生态系统按照现行行政管理体制实行分类管理,各级地方政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责。
 
生态保护红线管控的环节
2015年5月7日,时任环境保护部生态司司长庄国泰在出席《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》解读新闻发布会时表示,生态保护红线严格管控有五个环节十分重要。
 
一是要保证能落地。落地越细越好,能到乡镇更好,落到1:50000的图上最好,甚至有矢量图可以实施有效的管控。
 
二是要制定负面清单。在红线划定的区域里严格管控。在不同的功能区里对限定对象、限定要求不同,有些活动即使允许进行开展,也应该设定一定的限度,所以要制定负面清单。
 
三是明确责任。红线管控,中央部委之间有责任,各级政府、省、市、县甚至到乡镇都有相应的管理管控的责任要求。
 
四是建立有效的管控平台。在发改委、财政部支持下搭建一个生态红线管控平台,“天地一体化”卫星经常照,下面及时检查。
 
五是严格责任,奖惩分明。财政部门设定了生态补偿机制,每年几百亿给重点生态功能区进行补偿,就有责任把这个区域保护好,不能这边拿国家补偿那边大肆开发,造成生态破坏。将来补偿到位了,同时对没有保护到位的要追究责任。
 
庄国泰指出,这五个环节相当重要,最终达到的效果是红线划定区域性质不改变,重要的生态功能区面积不减小,功能不下降。
 
生态保护红线划定原则
强制性原则:根据《环境保护法》规定,应在事关国家和区域生态安全的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区以及其他重要的生态区域内,划定生态保护红线,实施严格保护。


合理性原则:生态保护红线划定应在科学评估识别关键区域的基础上,结合地方实际与管理可行性,合理确定国家生态保护红线方案。
 
协调性原则:生态保护红线划定应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、城乡规划等区划、规划相协调,共同形成合力,增强生态保护效果。
 
可行性原则:生态保护红线划定应与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,预留适当的发展空间和环境容量空间,切合实际确定生态保护红线面积规模并落到实地。
 
动态性原则:生态保护红线面积可随生产力提高、生态保护能力增强逐步优化调整,不断增加生态保护红线范围。
 
生态保护红线的制度保障
2014年,时任环境保护部副部长李干杰在《求是》杂志撰文指出:有效保障生态保护红线不被逾越,确保红线落地,必须从制度、体制和机制入手,建立严格遵行生态保护红线的基础性和根本性保障。
 
建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下,科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度,保障自然资源和生态空间的合理用途,确保准确执行主体功能区和生态环境功能区的定位,处理好开发与保护的关系。
 
建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系,摸清国家自然资源底数,包括规模、结构、分布以及变化趋势等,准确把握自然资源的存量、增量和减量等,为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依据。
 
建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。构建生态保护红线监测预警体系,基于国土生态安全现状及动态分析评估,预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布,逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的,具有充分技术、人力和物力保障的,兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。
 
完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求,制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保育原则,引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目,遏制盲目重复建设。
 
实施生态保护红线区域补偿机制。逐步建立生态保护红线区域的补偿机制,明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式,并依此推动补偿区域的生态保护。探索多样化的生态补偿模式,对生态产品生产方和受益方明确的区域,按照谁受益谁补偿的原则,建立不同地区间横向的生态补偿机制。
 
健全排污权有偿交易机制。全面落实污染者付费原则,健全排污权有偿取得和使用制度,发展排污权交易市场。加快制定符合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规则,体现环境资源市场化配置方式并提高配置效率。
 
建立生态保护红线考核与责任追究机制。逐步建立差异化的生态保护红线评估体系,逐步将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任。
 
世界环境综合新华社、中新社、环保部官网、《求是》杂志等消息,转载需注明来源
 
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